Córdoba
y Santa Fe han planteado ante la Corte Suprema de Justicia respectivas
demandas contra la Nación por recursos impositivos coparticipados.
Corrientes estudia hacer lo mismo. Santa Cruz registra una profunda
crisis fiscal y Buenos Aires tiene cuentas estrechas para cumplir el
pago de salarios y aguinaldo en fecha. El resto de las provincias,
algunas se encuentran en equilibrio inestable con ayuda de la
administración central, otras están más aliviadas por el cobro de
regalías hidrocarburíferas, mineras y pesqueras, y unas pocas transitan
con relativa comodidad la fase de desaceleración del crecimiento del
ciclo económico. La estrategia de los gobernadores frente a ese
escenario tiene un componente político-electoral más que ordenar una
iniciativa conjunta sobre cómo se recaudan, distribuyen y gastan los
recursos.
En este tipo de puja política y económica se tiende a separar el
análisis tributario del ciclo económico. El gasto público contracíclico
contribuye a estabilizar la economía colocándola en un sendero de
expansión estable. Lo mismo debiera considerarse para la estructura
tributaria, de modo de disociar en la medida de lo posible los ingresos
por tributación del ciclo, del Producto Bruto Interno. Si la recaudación
está fuertemente vinculada con el ciclo económico, caerá en las épocas
de recesión, neutralizando de ese modo instrumentos de política
económica activa en el momento en que resultan más necesarios, como
incrementar el gasto.
La estructura tributaria nacional y provincias están basadas en
impuestos procíclicos. A nivel nacional, el IVA y Ganancias son
claramente dependientes de la tendencia de la economía. Y en las
provincias, Ingresos Brutos y Sellos. Especialistas en temas tributarios
afirman que una reforma impositiva de fondo se presenta oportuna en la
fase ascendente del ciclo económico, planteando dudas sobre su
efectividad en momentos de desaceleración o recesión.
La fuerte tensión fiscal en unas pocas provincias, pero que son las
más grandes (Córdoba, Santa Fe y Buenos Aires), reconoce el origen en su
propia estructura tributaria, además del esquema de impuestos
coparticipados. Este define que la distribución primaria de recursos es
42,34 por ciento al Tesoro Nacional (de ese porcentaje 0,7 por ciento se
destina a Tierra del Fuego y 1,4 por ciento a la Ciudad de Buenos
Aires) y 56,66, a las provincias. El 1 por ciento restante se integra en
el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias (ATN). De la
masa de impuestos coparticipables, el Estado nacional retiene el 15 por
ciento para atender el pago de obligaciones provisionales, cesión que
realizaron las provincias en el Pacto Fiscal de 1992 al momento de
transferir sus cajas jubilatorias al régimen nacional. Además existe en
algunos impuestos un mecanismo de distribución previo, como un
porcentaje de la recaudación de Ganancias (20 por ciento), del IVA (11
por ciento) y de Combustibles (21 por ciento) que se transfieren a la
Anses. Todos esos giros, incluyendo el dinero que se retiene a las
provincias y que Córdoba ahora reclama, revelan que el sistema
previsional es deficitario, lo que debiera relativizar el debate
recurrente sobre el destino de “la plata de los jubilados”, puesto que
el aporte para poder cumplir ciento por ciento con los pagos de los
haberes proviene de recursos por fuera del régimen previsional.
El debate por una nueva coparticipación federal de impuestos está
pendiente, tarea que había dispuesto la Constitución de 1994. La reforma
impositiva a nivel nacional sigue siendo necesaria para diseñar una
estructura tributaria equitativa. También es importante la evaluación
sobre la efectividad del gasto público nacional. Pero en el conflicto
por la distribución de recursos entre Nación y provincias existe una
cuestión que queda oculta detrás de las quejas político-electorales de
los gobernadores: el esquema impositivo de sus propios territorios. Los
investigadores de la Universidad Nacional de General Sarmiento Alejandro
López Accotto, Martín Mangas y Carlos Martínez estimaron que el año
pasado la suma de impuestos provinciales de las 24 jurisdicciones
alcanzó el 4,7 por ciento del PBI, cuando en el 2000 era del 3,8 por
ciento. El crecimiento en ese período fue del 23,6 por ciento. En ese
mismo lapso, la presión fiscal de la Nación pasó de 17,3 a 27,3 por
ciento del PBI. Esto implica un incremento del 57,8 por ciento. Esas
cifras muestran que la recaudación nacional más que duplicó el
crecimiento de la recaudación provincial (ver nota aparte).
El recorrido de esas dos vías de ingresos tiene una traducción
política. Los gobernadores han elegido financiar el aumento del gasto
público en sus distritos con los fondos aportados por la coparticipación
federal, a partir de la mayor presión fiscal nacional. Es evidente que
la distribución del costo político de cuánto y a quiénes cobrar
impuestos también es un factor no menor en la relación de las provincias
y la Nación. Esa troika de investigadores detalla que, según datos de
2011, en la provincia de Córdoba el Impuesto a los Ingresos Brutos
representó el 80,7 por ciento de la recaudación total provincial. En
Santa Fe, ese porcentaje fue del 70,9 por ciento y en la provincia de
Buenos Aires, del 75,2 por ciento. Ingresos Brutos es un impuesto
indirecto trasladable a los consumidores y con un impacto regresivo
sobre la distribución del ingreso.
López Accotto, Mangas y Martínez afirman que los impuestos de base
patrimonial (el inmobiliario urbano y rural, y patentes), que son
impuestos progresivos porque tributan más los que más tienen, en Córdoba
han representado en 2011 el 10,5 por ciento del total de los recursos
propios, en Santa Fe, el 16,7 por ciento y en Buenos Aires, el 12,4 por
ciento. “No sólo las provincias incrementaron mucho menos la recaudación
de lo que lo hizo la Nación, sino que ese incremento se produjo
especialmente sobre la base de impuestos indirectos y regresivos”,
describen. Las tres provincias más ricas del país sostienen tres cuartas
partes de sus ingresos públicos provinciales en base al Impuesto a los
Ingresos Brutos, y apenas el resto en impuestos al patrimonio que son
progresivos, permanentes y menos dependientes de los ciclos económicos.
A la falta de voluntad política de gobernadores para avanzar sobre
núcleos del poder económico de sus provincias, o sea de quienes tienen
mayor capacidad contributiva, se le suma la debilidad de la
administración tributaria territorial. Expertos tributaristas plantean
que el combate a la evasión debería también formar parte de la
estrategia para incrementar los ingresos. Aquí también interviene la
decisión política de avanzar sobre sectores económicos privilegiados.
Ante las urgencias fiscales, reaccionó la Agencia de Recaudación de la
Provincia de Buenos Aires (ARBA). Reclamó la regularización de unos 850
autos de alta gama radicados en diversos municipios de Neuquén, pero que
pertenecen a personas residentes en ciudades bonaerenses. A nivel
nacional, la cantidad total en esas condiciones suma 23.000 unidades,
equivalente a unos 150 millones de pesos de ingresos de patentes que no
puede recaudar. Por ejemplo, un Audi A3, cuyo valor en el mercado es de
150.000 pesos, debería pagar en Buenos Aires unos 5000 pesos de
impuestos, mientras que en otras localidades del país no llega al 10 por
ciento de ese monto. ARBA también intimó a propietarios de unas 37.316
partidas impagas de barrios cerrados por un monto total de más de 160
millones de pesos que adeudan de Impuesto Inmobiliario. Esa cifra
equivale al 42 por ciento de los contribuyentes que reside en los 421
barrios cerrados registrados en la provincia de Buenos Aires. Además, el
20 por ciento de las partidas inmobiliarias en barrios cerrados se
encuentran declarados por sus dueños como baldíos. En el primer semestre
de este año, ARBA detectó en este tipo de urbanizaciones 333 mil metros
cuadrados construidos que nunca fueron informados al fisco.
El deterioro de las cuentas fiscales en las provincias puede ser
utilizado como una herramienta del juego político-electoral, o
convertirse en la oportunidad para avanzar en cambios que comiencen a
despegar la recaudación provincial del ciclo económico, reducir la
evasión y dotar a su estructura tributaria de mayor progresividad. Para
los gobernadores es más cómoda la primera opción.
*Publicado en Página12
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