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La industria ha vuelto a ocupar, merecidamente, el centro del
debate sobre el desarrollo económico argentino. Constituye, en efecto, la
cuestión dominante, por dos razones principales. Por un lado, porque la
construcción del sistema nacional de ciencia y tecnología requiere el
desarrollo de las industrias que operan en la frontera del conocimiento. Por el
otro, porque el déficit en el comercio internacional de manufacturas de origen
industrial (DMOI) es la causa dominante de la insuficiencia de divisas, vale
decir, la restricción externa. Este es el principal obstáculo al crecimiento de
la inversión, la producción y el empleo y el disparador del ciclo de contención
y arranque (stop & go) de la actividad económica. Crea, asimismo,
expectativas negativas que impulsan la fuga de capitales y la inflación.
El debate sobre estas
cuestiones quedo interrumpido en 1976, con el comienzo del cuarto de siglo de
la hegemonía neoliberal. En aquel entonces, se discutía la llamada
industrialización sustitutiva de importaciones (ISI), su trayectoria,
limitaciones y futuro. La cuestión reapareció en el nuevo escenario creado por
el cambio de rumbo de la política económica y el renovado énfasis en la
industrialización, posteriores al 2002
En los últimos doce años, la
recuperación del empleo y producción industriales, es notable. Pero ha vuelto a
reaparecer la restricción externa, precisamente vinculada a las debilidades de
la estructura industrial. Se plantean, entonces, dos cuestiones fundamentales.
Por una parte, el régimen económico necesario para impulsar la inversión, el
cambio técnico y el empleo industriales, a niveles crecientes de productividad,
salarios reales y ganancias. Por la otra, la formación de la estructura
productiva necesaria para eliminar el DMOI, concentrado en los sectores de
mayor contenido de valor agregado y tecnología (autopartes, electrónicos,
bienes de capital, productos químicos). Formación, asimismo necesaria, para
sustentar un vigoroso sistema nacional de ciencia y tecnología, fuertemente
integrado a la totalidad de la producción de bienes y servicios.
Estas notas se ocupan de la
segunda cuestión. Sobre la primera, sólo señalemos que es preciso un régimen
macroeconómico (fiscal, pagos internacionales, monetario) consistente con la
competitividad y la estabilidad necesarias para impulsar la inversión y la
innovación, con pleno empleo, a niveles crecientes de productividad.
Los antiguos principios
Sobre la segunda, la
estructura industrial, cabe observar que la ISI tuvo lugar en dos etapas. La
primera, entre 1930 y 1976. La segunda, entre 2003 y la actualidad. En ambas,
la ISI respondió a los siguientes principios:
Primero, sustituir
importaciones actuales, sin anticiparse a los cambios, en la oferta y la
demanda, determinados por el progreso técnico. Es decir, sustituir el pasado.
De este modo, las importaciones de nuevos bienes excedieron el ahorro de
divisas producido por la producción local de importaciones. del pasado.
Segundo, concentrarse en las
manufacturas menos complejas. Esto generó un déficit creciente en el comercio
internacional de los bienes de mayor contenido tecnológico y valor agregado. El
énfasis del planteo desarrollista en las “industrias de base”, productoras de
commodities (acero, aluminio), no alcanzó para eliminar el desequilibrio en las
manufacturas más dinámicas en el comercio internacional, como los electrónicos
y los bienes de capital.
Tercero, dedicarse
esencialmente el mercado interno, sin proyectarse al mercado mundial para
generar, al menos, las divisas necesarias para abastecer de insumos y equipos
importados al propio sistema industrial. Cuarto, delegar el liderazgo de la
industrialización en las filiales de empresas extranjeras. La industria
argentina es una de las más extranjerizadas del mundo. Las filiales generan más
del 80 por ciento del valor agregado de las mayores empresas. El comportamiento
de las filiales responde también a los tres principios anteriores. El déficit
de sus operaciones externas, es parte principal del DMOI. A esto se agrega la
transferencia de utilidades a las matrices y la distribución de rentas a través
de los “precios sombra”, en el comercio intrafirma.
Quinto, con mayor o menor
grado de adaptación al medio local, delegar el liderazgo de la innovación en
los conocimientos importados, a través de dos canales principales. Uno de
ellos, las filiales que “importan” la tecnología de sus matrices,
fundamentalmente en los segmentos menos avanzados, como sucede, por ejemplo, en
la industria automotriz. En el sector electrónico, la producción local se
reduce al ensamblaje de componentes importados. El otro, la dependencia de la
inversión en bienes de capital en maquinarias y equipos importados, cuya
tecnología responde a las condiciones propias de las economías de origen, no
las argentinas.
Estos fundamentos de la ISI
son el origen de las debilidades de la industria argentina. Es decir, el DMOI y
la escasa densidad tecnológica. Si a esto se agrega la inestabilidad
institucional y de la política económica, en la primera etapa de la ISI y,
luego, el genocidio industrial del periodo neoliberal, lo asombroso no es que
existan los problemas actuales sino que, a pesar de todo, haya sobrevivido un
sector industrial que es la plataforma de las transformaciones futuras.
Sobre la base de los
principios fundacionales de la ISI, antes mencionados, es imposible erradicar
la restricción externa y convertir a la industria en la correa de transmisión,
de la ciencia y la tecnología a la producción de bienes y servicios. Esa ISI
está históricamente agotada y en contradicción, cada vez mayor, con las
transformaciones del orden mundial. El concepto mismo de “sustituir
importaciones” debe ser abandonado porque reduce la industrialización a
abastecer el mercado interno. Es preciso, al mismo tiempo, exportar
manufacturas en los sectores de mayor contenido de valor agregado y tecnología
y, sobre estas bases, profundizar las relaciones al interior del “triángulo” de
Sábato. Es decir, la asociación entre las políticas públicas, el sector
productivo y el sistema nacional de ciencia y tecnología.
Los nuevos principios
Se trata, en definitiva, de
formar un sistema industrial integrado y abierto sobre la base de principios
que están en las antípodas de los de la ISI. A saber,
Primero, sustituir el futuro
no solo el pasado. Anticiparse a los cambios previsibles impuestos por el
avance de la ciencia y la tecnología, incorporando en el tejido productivo las
actividades que lideran el desarrollo, para abastecer el mercado interno y
exportar. Como las economías avanzadas y emergentes, es preciso ser
protagonistas, dentro de la división internacional del trabajo intraindustrial
(a nivel de productos no de ramas) y la formación de cadenas transnacionales de
valor. Segundo, rechazar la actitud resignada de especializarse en las
manufacturas simples, bajo el supuesto que hay actividades que, por su
complejidad, exceden las posibilidades del país. Con este criterio, China,
Corea del Sur y las otras economías emergentes de Asia, no serían hoy economías
industriales avanzadas. Por ejemplo, nada impide que Argentina cuente con una o
más empresas terminales en la industria automotriz, para integrar las cadenas
de valar con motores y componentes avanzados y, al menos, erradicar el
creciente deficit externo del sector. Lo mismo puede afirmarse en las
industrias vinculadas a las tecnologías de la información y la producción de
bienes de capital.
Tercero, aumentar las
exportaciones de manufacturas, incluso en las actividades de mayor contenido de
valor agregado y tecnología. Estos bienes y servicios constituyen la mayor
parte y el componente más dinámico del comercio internacional. Las ventajas
competitivas en las actividades de frontera, no están determinadas por la dotación
actual de factores sino por la decisión política. La audacia debe ser un
elemento esencial de la estrategia de desarrollo industrial, para integrar el
territorio y las cadenas de valor. El país cuenta con los medios y capacidades
necesarias para tales fines.
Cuarto, fortalecer el
protagonismo y el entramado de las empresas nacionales, en todas sus
dimensiones, Pymes y grandes. No se construye un empresariado nacional y el
desarrollo del país, delegando el protagonismo en las filiales de las
corporaciones transnacionales. No hay empresarios nacionales sin un Estado
desarrollista ni desarrollo sin empresarios nacionales. En ningún lado, a lo
largo de la historia, el desarrollo ha tenido lugar sobre otras bases que la
soberanía, el impulso privado y las políticas públicas. Es necesario un nuevo
régimen de inversiones extranjeras. Los mejores referentes al respecto, son los
existentes en China y Corea del Sur. Se trata de asociar a la inversión
extranjera al proceso de transformación, orientándola a la incorporación de
tecnología, la ampliación de los mercados externos y la vinculación con
empresas locales. Sobre estas bases, las filiales dejan de ser causa para ser
parte de la resolución de la restricción externa. Para estos fines es preciso
erradicar el vocablo de uso frecuente “atraer inversiones”, que implica que el
origen de la inversión es esencialmente extranjera, cuando, en la realidad, la
fuente fundamental del financiamiento es el ahorro interno. A nivel mundial,
las inversiones extrajeras contribuyen con 10 por ciento de la acumulación de
capital fijo. El 90 por ciento restante se financia con ahorro interno de los
países.
Quinto, ampliar las bases del
cambio tecnológico y la innovación propias, desplegar el triángulo de Sabato,
vincular la educación con la capacitación de los recursos humanos necesarios
para las ciencias básicas y la tecnología. Los gastos de investigación y
desarrollo, en las empresas, las universidades, los organismos públicos
pertinentes, son las inversiones de mayor impacto en el desarrollo económico y
social. La creación del Ministerio de Ciencia y Tecnología, constituye una
importante contribución en esta materia. El desarrollo de la producción local
de bienes de capital, vinculada a la demanda de la economía argentina y a las oportunidades
de exportación, es un componente insustituible del avance tecnológico y el
desarrollo del país.
La segunda etapa de la ISI y
la misma ISI, llega a su fin, en un escenario más propicio que el del pasado,
para la formación de una economía industrial avanzada, abierta e integradora de
los sectores y el territorio.
* Profesor emérito de la UBA.
Publicado en Página12
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